6月25日是第28个全国土地日，今年全国土地日的宣传主题为：珍惜土地资源，建设美丽家园。

　　近年来，全国检察机关始终坚持以人民为中心的执法理念，围绕土地保护领域热点、难点、焦点问题，聚焦群众关心、社会关注的土地污染、非法占用等问题，采取公益诉讼、检察建议等一系列办法，切实发挥检察职能作用，提供多种优质生态产品，做到“守土尽责”。

　　近日，记者走访湖北、重庆等地检察机关，实地探访司法助力美丽中国建设的检察足迹。

　　看点： 　

　　◆“两法衔接”信息共享平台成利器

　　◆诉前检察建议实现双赢多赢共赢

　　◆党政机关职能部门加强合作配合

　　◆仍存在线索发现难转化难成案难

　　重庆检察机关与部门协作

　　交出高分“守土答卷”

　　诉前检察建议追回6亿土地出让金

　　3939万元到账了！在重庆市江津区国土房管局督促下，重庆某实业有限公司将拖欠近5年的国有土地使用权出让金悉数缴清。而这源自于江津区检察院一份公益诉讼诉前检察建议。

　　来自重庆市检察院的统计数据显示，截至目前，重庆检察机关发现国有土地使用权出让类公益诉讼线索105件，立案28件，发出诉前检察建议17件。其中，江津区检察院已发现线索19件，促成追回土地出让金1.37亿元。

　　检察机关开展公益诉讼近一年，重庆各级检察院办理国有土地出让案件积累了哪些经验？遇到哪些困难？近日，记者深入江津区、长寿区检察院调查采访。

　　检察建议促成清缴专项行动

　　2017年12月，江津区检察院在履职中发现，重庆某实业有限公司有欠缴国有土地使用权出让价款的情况。

　　经查，该公司于2013年6月通过拍卖竞得江津区一地块国有建设用地使用权，与该区国土房管局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让价款为1.9亿元，自合同签订之日起30日内一次性付清。

　　然而，剩余的3939万元国有土地使用权出让金，该公司迟迟未予缴纳，一拖就是4年。该公司负责人总是叫苦连天：“企业资金困难，没办法呀！”

　　江津区检察院民行科检察官周其维、施茜等3人实地调查发现，该公司修建的住房已全部售出，不存在无力缴纳土地使用权出让金剩余部分的情况。随后，江津区检察院向该区国土房管局发出检察建议，建议其依法及时收回该公司欠缴的土地出让价款及违约金，积极开展专项行动，全面梳理土地使用权出让金缴纳情况等。

　　收到检察建议后，江津区国土房管局拟制了整改方案和措施并及时回复检察机关。在江津区检察院的引导下，该局细化制定了欠款追收方案，最终追回欠缴的3939万元土地使用权出让金。

　　江津区检察院检察长蒋文军告诉记者，以落实区检察院系列检察建议为契机，区国土房管局主动作为，积极开展清理欠缴国有土地使用权出让金专项行动。截至目前，11家单位已清缴土地出让金欠款6.2679亿元。

　　需行政机关配合及社会关注

　　今年4月，长寿区检察院发现，重庆某房地产开发有限公司涉嫌拖欠土地出让金8600余万元，侵害了国家利益。

　　经查，2013年6月5日，长寿区国土资源局与重庆某房地产开发有限公司签订合同，约定土地出让综合价金2.7亿余元。合同签订后，尽管经长寿区国土资源与房屋管理局发出催缴通知催收，该公司仍逾期拖欠8600余万元。

　　长寿区检察院认为，2015年6月以来，长寿区国土房管局未采取有效措施督促该公司缴清土地出让金，侵害了国家利益，依法发出检察建议，建议长寿区国土房管局依法积极履行催缴国有土地出让金的法定职责，督促该公司及时缴纳拖欠的土地出让金，最终将欠款收回。

　　“行政公益诉讼直接涉及各级政府职能部门，加之该制度尚属起步阶段，因此需要行政机关更多的理解配合和社会各界的关注支持。”周其维说。

　　加强与行政部门协作是方向

　　长寿区检察院副检察长周红说，为解决这些问题，对外，长寿区检察院向区委、区人大、区政协报告，向相关行政执法机关通报，积极争取支持，确保专项行动各项要求和措施落到实处；对内，制定协作配合实施办法，建立线索双向移送制度等4项内部协作机制。

　　江津区检察院则整合内部资源，建立健全线索移送、办理机制，与区法院、区国土房管局等20家单位联合会签《关于在公益诉讼中加强协作与配合的意见》，对线索移送、案件调查、信息共享等作了细化规定，形成公益保护合力。

　　近日，重庆市检察院与市国土资源和房屋管理局等三部门分别会签《关于在公益诉讼工作中加强协作的意见》，标志着重庆市首个针对公益诉讼的跨部门协作机制正式诞生。

　　重庆市检察院民事行政检察处处长朱刚说，因侵害对象往往具有不确定性和非唯一性，公益诉讼线索获取难、取证难、专业性强、成本高等问题，一直是检察机关司法实践中的难点。

　　“正因为如此，跨部门协作成为公益诉讼不可回避的重要一环。”朱刚告诉记者，重庆市检察院与市国土房管局等单位的协作，坚持依法履职、优势互补、“时、度、效”统一的原则，从加强调查取证协作、加强诉前程序协作、加强起诉工作协作三方面展开。根据协作意见，双方将建立信息通报、联合调查、专项行动协作、法律培训协作、违法预警机制及联席会议制度等。

　　“不论是提出诉前检察建议还是提起行政公益诉讼，目的都是促进行政机关依法正确履职，依法解决侵害公益的突出问题。”重庆市检察院副检察长梁田说。

　　湖北十堰诉前检察建议

　　救活2000平方米林地

　　维护公益同时让被监督方从中受益

　　 

　　一块林地，始终让顾丹霞牵挂心头。端午节期间，湖北省十堰市普降大雨。雨水会不会冲毁林地？柏树、刺槐长势如何？6月21日一早，顾丹霞与同事一起到实地查看。

　　顾丹霞不是林业部门工作人员，而是湖北省十堰市张湾区检察院检察官。之所以如此关心这块绿地，是因为顾丹霞看着它从倒满渣土到重新变绿。

　　一张卷宗照片

　　变化，始于一起行政处罚案件卷宗里的一张照片。2016年10月，张湾区检察院检察官通过“两法衔接”信息共享平台开展林地资源保护执法监督，调阅了这起行政处罚案件案卷资料。

　　2014年1月8日，十堰一家公路建设公司承建郧阳路改造项目，违法占用双楼门村周家沟2000多平方米林地堆放弃渣。2015年5月25日，张湾区林业局对该公司作出行政处罚：罚款2万元，责令其立即停止违法行为，限期恢复原状。

　　卷宗中一张照片引起检察官注意：作为证明补植复绿已经完成的证据，照片上反映出，违法占用林地上已种草的场景只是一小块草地，没有大面积的远景照片。林地是否已经恢复原状？

　　2016年11月，实地调查后，检察官发现，受破坏的2000多平方米林地并没有恢复原状。“罚单开了，罚款也交了，但是没有真正复绿。”顾丹霞说。

　　该案线索的发现，离不开“两法衔接”信息共享平台助力。“为破解行政执法和刑事司法衔接不畅的难题，我们院积极争取支持，推动建成‘两法衔接’信息共享平台，全区15家行政执法机关执法案件信息互联互通。”张湾区检察院刑事诉讼监督部负责人梁现成说。

　　一次专题讲座

　　公益诉讼的目的，并不是为了监督而监督。“公益诉讼在线索发现、调查取证等方面都存在难点，这些都需要检察机关做大量艰苦细致的工作。”张湾区检察院副检察长张立新说。

　　为了与相关单位达成共识，张湾区检察院组织专班深入区环保局、林业局、农业局等单位，开展公益诉讼专题讲座。“我们主要是向相关部门说明，检察机关公益诉讼的目的是支持依法行政，帮助推动解决一些棘手问题。”张立新说。

　　听完“检察公益诉讼制度”专题讲座后，张湾区林业局局长赵正勇很受启发。“通过讲座，我们充分认识到检察机关提起公益诉讼对于维护国家和社会公共利益、规范行政行为、推进依法行政的重要意义。在今后的工作中，我们将认真履职，积极配合检察机关公益诉讼工作的开展。”赵正勇说。

　　由于协调沟通到位，张湾区检察院检察官找涉案公司、区林业局、林业站及村委会有关人员询问，到相关部门查阅资料，赴现场拍照取证等工作进展顺利。“维护国家利益和社会公共利益的同时，也要让被监督方从法律监督中受益，才能赢得理解和支持。”张湾区检察院检察长黄德胜说。

　　一场补植复绿接力

　　调查取证结束后，张湾区检察院迅速将该案线索呈报十堰市检察院。获得批准后，2016年11月21日，张湾区检察院向区林业局发出建议其依法正确履行职责、将行政处罚落实到位、修复受损生态环境的检察建议。

　　收到检察建议后，张湾区林业局组织汉江街道双楼门村对此地块播撒200多斤草籽、刺槐种子，督促涉案公司购进2500株树高约1米的带土球柏树进行栽植，栽植面积3200平方米。张湾区林业局要求涉案公司和村委会负责加强后期管护，确保成活率。

　　接下来的数月里，检察官、林业局工作人员、涉案公司负责人每隔一段时间就相约前往现场查看成活情况。“就像关心自己地里的庄稼一样。”顾丹霞说。

　　6月21日，在现场看到一片渣石地上郁郁葱葱的树木长势大好，顾丹霞脸上挂满了笑容。

　　应不断完善公益诉讼机制

　　让检察职能作用扎根土地

　　司法实践中，线索发现难、转化难、成案难等问题，不同程度上成为各地检察机关开展提起公益诉讼工作的难点。6月22日，就如何破解上述难题，记者采访了最高检民事行政检察厅有关负责人和相关学界专家。

　　深化信息共享推进精准取证

　　来自最高检民行检察厅的数据显示，2015年7月至2018年4月，全国检察机关共办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件16556件，恢复被破坏的林地、耕地、草地、湿地238.29万亩，督促关停和整治其他造成环境污染的企业1991家；关停未依法办理环评的企业695家；督促关停和整治违法养殖场1963个。

　　据最高检民行检察厅相关负责人介绍，最高检以实地督办、挂牌督办等方式，加强对下指导督促。2016年8月，最高检配合国务院《土壤污染防治行动计划》，在公益诉讼试点地区开展为期一年的检察机关参与土壤污染防治专项监督活动，督促负有土壤污染防治监管职责的行政机关依法正确履行职责，严厉打击污染土壤违法行为，共办理诉前程序案件442件，提起诉讼107件。各地检察机关结合公益诉讼办案特点，积极探索科技强检在该领域的具体落地，将无人机取证、大数据、区块链技术等运用到办案过程，为案件的顺利办理提供了现实基础。

　　司法实践中，部分检察院认为，鉴定机构少、鉴定费用高、部分领域线索隐蔽发现难等情况，构成办理此类案件的难点。例如在办理土地污染、土地非法占用公益诉讼案件中，需要调取环境资源主管机关的执法档案、监测资料，有的行政机关对检察机关的工作不理解、不配合，致使调查取证遇到一定阻力。另外，土地保护类案件所需证据专业性较强，检察人员业务能力短期内较难达到工作要求。

　　对此，西南政法大学教授刘艺认为，可以建立环境执法信息共享平台，借助行政执法机关、检察机关和社会组织等各方力量推动多元环境治理体系的发展，也能将环境违法信息暴露在阳光下，确保执行监督的科学性。建议检察机关加强同环保部门沟通配合，环保行政单位及各地环保监测站应积极公开环境违法信息和执法进程，建立地方环保档案，完善历史污染记录和监测数据，方便基线确定，保证修复目标、损害程度有据可依。

　　刘艺认为，环境公益诉讼离不开专业鉴定，目前，环保鉴定机构不足，检察院应适应职能的转变，推动组建符合条件的专业评估队伍，保证案件中专家的参与度。建议检察机关加强专业化队伍建设，吸引行政法学硕士学位以上的人士进入检察队伍，推动行政执法人员、法官交流到检察机关，让检察机关法律监督队伍的知识背景更完备。

　　强化联动机制实现长效监督

　　中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授宋国君建议，检察机关进一步建立常态化联动机制，补齐执行监督工作短板。健全多部门联席会议制度，使检察院、环境行政执法机关、环保组织和公安机关定期召开联动会议成为长效机制，有利于部门间互通信息，协调疑难问题。建议检察机关继续建立健全环境联动联络员制度。审判、检察、公安、环境保护行政主管机关、环保组织，要明确负责环境联动执法工作的内设机构及联络人员，定期组织召开案件联络员会议，建立资源共享、工作总结的长效机制，沟通和协调办理环境公益案件有关情况。

　　《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，检察机关针对履行职责中发现的损害公共利益线索提起公益诉讼。换言之，将公益诉讼案件来源仅限于检察机关在履行职务犯罪侦查权、批准或决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责中发现。

　　对此，中南财经政法大学教授乔新生认为，应当对“履行职责中”这一限定作宽泛理解，以畅通公益诉讼案件线索来源渠道。检察机关作为公益代表者，应该有权拓宽发现公益诉讼线索的渠道和途径，不断探索吸引有效的社会力量参与办案，以保证检察机关在线索发现、鉴定评价、后期修复等环节实现提质增效。

　　细化规则标准确保依法监督

　　法无授权不可为，法有授权必须为。如何认定行政机关是否依法履行全部监管职责？

　　宋国君认为，行政机关的履职尽责到位情况，应当建立在有关法律法规的规范基础上。但当前法律法规相关规定并不明确，尤其是在行政和刑事交叉领域，认定行政机关存在违法行使职权或不作为非常困难，检察机关甚至难以界定行政机关违法行为违反的具体法律规定和法律责任，导致各地掌握标准不一，相同类型案件，有的从诉前程序导入诉讼程序，有的则用诉前程序排除了诉讼程序。

　　我国行政法律法规制度体系数量庞大、复杂，不管从适应社会发展变化的行政管理需要角度，还是更好地依法行政角度，确实需要推动立法机关对整个行政法律法规进行系统清理，明确各行业行政管理职责，以便检察机关在处理具体行政执法案件中，准确把握和认定行政机关是否已经充分履行职责、是否应当承担责任、应当承担何种责任等。

　　记者在采访中发现，部分地方面对经济发展与保护生态环境公共利益发生矛盾冲突时，经过权衡，往往会舍环境资源支持经济发展。这种情形下，如果检察机关提起行政公益诉讼，可能影响地方经济发展，进而导致行政公益诉讼难以启动。

　　乔新生说，公益诉讼必须在法律框架内进行，有赖于法律的支持。建议检察机关继续努力推进相关法律法规完善，在构建制度架构上，要注意科学定位检察机关提起公益诉讼的身份。